《粤港澳大湾区发展规划纲要》指出，“粤东粤西粤北地区各市要主动加强与省有关部门的对接，积极融入大湾区发展”。潮州作为广东东大门，随着交通网络的日益完善，城市基础设施的逐步完善，潮州迎来了新一轮大发展的机遇。踏上新时代新征程，潮州能否积极对接粤港澳大湾区，加快承接产业转移步伐，协同推进好实施乡村振兴和推进粤港澳大湾区建设两大战略是关键。乡村治理就是一个很重要的因素。只有打造良好的乡村环境、特色的乡村产业、美丽的乡村风景、安全的乡村治安，才能抓住机遇，留住人、留住产业，推动对接融入粤港澳大湾区工作走深走实，因此，提升乡村治理质量迫在眉睫。

火车跑得快，全靠车头带。乡村治理关键在党。党的十八大以来，党中央高度重视基层社会治理。习近平总书记强调，推动乡村组织振兴，打造千千万万个坚强的乡村基层党组织，培养千千万万名优秀的乡村基层党组织书记。落实好习近平总书记的重要指示精神，就要充分发挥乡村基层党组织的政治和组织功能，有力有效推进乡村全面振兴。

一、潮州乡村基层党组织建设引领乡村治理的成效

潮州市辖一县两区，共有894个行政村，配备村干部4948名，村党组织委员4827名，村委会成员3392名，“两委”交叉任职3271名，交叉任职率96.43%。近年来，潮州市把做好党的建设工作作为最大政绩，把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，更好发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用,以高质量党建引领乡村治理，为全市乡村振兴提供了坚强组织保证。具体成效如下：

（一）加强引领示范，筑牢乡村堡垒

一是强化乡村党组织领导地位。坚持“抓两头带中间”，深化提升“三个一批”基层党组织，分类型制定针对性措施，滚动打造一批先进党组织、提升一批中间党组织、整顿一批后进党组织，全面完成325个村级党组织优化设置工作，落实村级基层组织向党组织报告工作制度，完善小微权力清单、重要事权清单，增加乡村党组织支委编制1700多个，巩固“大支委、小村委”格局，村（居）民代表、村（居）民小组长等群体中的党员比例均提高到50%以上，评选100个示范村（社区）。

二是高质量完成村级换届。明确“积极推行一肩挑、提高交叉任职比例、每村至少1名妇女干部”等目标、落实“高参与率、高得票率、高当选率、低投诉率、零事故率”等标准，全面实现党组织书记“三个一肩挑”，“两委”交叉任职比例96%。“两委”班子结构更加优化，实现“三升两降一清零”（文化素质提升，女性占比提升，年轻干部占比提升，“高龄”书记占比降低，平均年龄降低，不合格人选清零）目标。2021年村级换届完成后，潮州市马上实施“启航行动”，落实所有村（社区）在一个月内制定一年工作清单和五年工作计划。各村（社区）及时深入社区走访，了解群众的“急难愁盼”，共梳理问题3591个，将饮水、道路、环境等群众反映强烈的集中事项作为“履新第一件事”，并从中挑选100件示范效应好的实事作为“书记项目”，配套400万元党建工作经费，全面掀起干事创业热潮，办好惠民实事4886件。

三是深化“头雁”工程。提出15条举措，构筑“选储育管奖用汰”全链条，培育1810名储备人选，调整“四不”书记59名，每年对全市1019名村（社区）党组织书记全员培训1次以上，补助800多名村干部接受学历教育，开设各领域党组织“书记论坛”800多场次，参与人员近3万人次。建立“基本报酬+岗位补助+保险补贴+绩效奖励”的保障体系，村（社区）党组织书记待遇比2017年翻了一番。开展区级（社区）党组织村书记档案管理工作，逐步建立村级书记个人档案，并开展权属审计。

四是深化南粤党员先锋工程。以“红黄蓝”预警+“解剖麻雀”机制，着力破解3年以上未发展党员的行政村难题。持续开展无职党员设岗定责行动，为乡村党员户挂牌“共产党员之家”。

（二）加强基层保障，促进提质增效

一是建立健全基层组织建设制度体系。先后出台《关于全面加强党建促进基层建设工作的意见》“两意见一办法”等配套文件，并实施两轮《潮州市加强党的基层组织建设三年工作方案》，突出三年一行动、一年一主题，按照“规范化建设”“全面进步全面过硬”“提升党建引领基层治理效能”“完善组织体系开启新征程”“组织力提升”“高质量党建推动高质量发展”六大主题，逐年明确工作任务，通过“周研究、月调研、季交流、年考核”的链条，压实工作责任，不断提升基层党建质量。

二是树立资源向基层倾斜导向。选优配强基层党务工作者队伍，增加市县专门抓基层组织建设的行政编制，设置市直机关党委专职党务工作机构并配备专职党务工作者。在落实基层组织经费保障配套资金的基础上，增设4项补助项目，逐年提高标准，2018年以来累计投入超过12亿元。全面落实“两委”干部补贴一卡通发放，开展专项审计，规范经费使用支出程序。以省定贫困村为重点，坚持每年滚动排查提升，通过市管、市财政安排党群费2000万元以上，资助61个小城镇、危老（街道）村（社区）党群服务中心新建、扩建和修缮，撬动各级投入资金4000多万元，扩大和提高355个基层党组织活动场所质量。

三是发挥镇街党校党员教育培训主阵地作用。先后出台《关于进一步加强镇街党校建设的实施意见》《镇街党校工作指引》《出台镇街党校星级评定办法》，制定“十个有”标准，建立师资库、课程资源库、现场教学资源库和科研成果库，选派市县（区）委党校干部到镇街党校挂点或兼职指导。近几年来，各级投入镇街党校建设经费约1800万，每年实现对7万多名镇街基层党员轮训全覆盖。

（三）加强党建引领，筑牢组织保障

一是抓党建推动乡村振兴。审议制定《关于抓党建促乡村振兴的若干措施》，围绕政治、思想、组织、干部人才、实干精神、制度机制等“六大引领”，提出26项工作举措。实施“一线工作法”，每季度组织到乡村一线召开乡村振兴现场会，各县（区）轮流“做东”，对标先进，查摆问题，研究对策，推动整改，切实发挥先进典型示范带动作用。扎实开展驻镇帮镇扶村工作，选派11支工作队帮扶11个涉农镇（街道），选派163名选调生和325名试用期满新录用公务员到基层一线磨砺淬炼，充实“三农”工作力量。

二是抓党建整治软弱涣散。一是抓动态排查。坚持“一周一直联、两月一排查”，部署开展10轮大排查，对所有村（社区）逐个过筛子，排查出软弱涣散村（社区）党组织。二是抓源头治理。加强培训教育，开设党校主体班次，组织“村书记论坛”，对软弱涣散村书记进行轮训；实施学历提升工程，提升干部文化水平。三是抓分类施策。对导致软弱涣散主要问题分门别类，实行对症施策、靶向治疗，通过市、县、镇三级书记带头“包案”，投入整顿经费，解决突出问题。四是抓验收奖惩。制订“123456”考核验收标准，按照村党组织自查、镇街初审、县区复审的程序，在3个月的预验收阶段内强化后续跟踪，经挂点领导签名确认后，报市委组织部复核通过方可摘帽。

三是发挥“两个”作用，推动中心工作。一是推进基层党组织规范化建设。贯彻落实广东省《党支部规范化建设指导标准》，持续推进各领域党组织标准化规范化建设，常态化整顿软弱涣散基层党组织，持续整治群众身边的不正之风和腐败问题。二是加强村（社区）“两委”班子建设。深入实施“头雁”工程，优化农村党组织带头人队伍，注重提升“两委”干部在基层治理和乡村振兴一线实战本领，深化南粤党员先锋工程。三是健全市县镇村党员干部直接联系服务群众工作体系，引导党员在基层治理和乡村振兴中充分发挥先锋模范作用。结合“我为群众办实事”活动，组织各领域党组织和党员参与交通整治和创文创卫等中心工作。

二、党建引领乡村治理存在的主要问题

（一）组织体系层面

1.基层党建功能引领不足

乡镇党（工）委的“前线指挥所”和村党组织“战斗堡垒”的作用发挥不明显，一些领导班子成员的思维方式、工作作风、服务能力与经济社会发展水平、人民群众利益、转型目标不相适应。基层党建引领基层治理多侧重于“组织引领”“功能引领”体现不足。

2.党组织覆盖程度偏低

全市现有5035个村民小组中建立党支部1063个（占21.11%），党小组270个（占5.36%）；617个有村级产业的村中成立产业党组织的115个（占18.64%），684个老人组建立党组织36个（占5.26%），448个乡贤咨询委员会均无建立党组织，225个理事会（促进会等组织）建立党组织1个（占0.44%）。2105家非公企业实现组织覆盖的只有610家（占28.98%），1858家社会组织实现组织覆盖的只有134家（占7.21%）。党组织在其他各类组织的覆盖不高，较难发挥示范引领作用，无法解决深层次的农村发展问题。

3.多元主体治理尚未成熟

随着我国经济社会持续发展和人民生活水平不断提高，公民的权利意识日益增强。社会治理不再是党委、政府的责任，而是在党的领导下，政府、社会组织、公民等各方良性互动、共同治理，推动社会协调运行。但我市目前农村参与社会治理的力量总体上看较为单一。座谈调研中了解到，乡村治理中社会组织和村民的参与度均不高。针对村民是否存在“各人自扫门前雪”心理的相关调研，在1054位受访者中，有41.08%认为比较普遍，11.39%的受访者认为非常普遍。

（二）队伍结构层面

1.青壮年力量不足

随着越来越多的青壮年外出打工或经商，独守家园的“留守老人”“留守儿童”在农村尤为突出。青壮年居民数量不足，造成农村人力资源结构失衡,乡村振兴的活力正在慢慢消散。全市894个行政村中，属空巢化的村93个（占10.40%）。调查问卷显示，关于影响村里党员发挥积极作用的突出问题（该题目为多选项），填写问卷的447名党员中，57.72%的受访者认为是党员队伍老化、缺乏新生力量；61.3%认为党员忙于社会经济活动，难以确保参与组织生活时间；68.23%的受访者认为，离退休和流动党员相对较多、较分散，不便于管理。

农村干部在工作环境、薪酬、生活环境等方面仍存在较大差距，导致农村“引才难”“留才难”问题突出。近年来相关文件均要求，从本村返乡大学生、创业致富带头人、外出务工经商人员、退役军人等群体中选拔村干部。而潮州市村干部中来源为以上四类群体占比不到40%。潮州市60%的村干部，来源于本地农民、产业工人等群体。

2.年龄结构老龄化

目前，潮州市村干部平均年龄47岁，35岁及以下仅有712人，占14.4%，60岁及以上的284人，占5.7%。在全面推进乡村振兴的背景下，大量项目、资金和资源投入到农村。如广东省推行驻镇帮镇扶村工作，平均每个镇每年投入2000万元，每年实施十几到几十个数量不等的工程项目。不同于脱贫攻坚时期的是，驻镇扶村工作涉及的村数更多、范围更广，村干部的工作压力陡增，工作要求提高，而年龄较大的村干部学习新知识、接受新事物、钻研新业务能力不强。二者的矛盾导致有些工作推进效果不如预期。

3.村干部学历较低

全市894个行政村中，共配备村干部4948名，村党组织委员4827名，也就是村干部中97.6%为党员。894个村中有729个村的干部学历在高中及以下，占比81.5%。还有184个村未配备大专以上学历干部，3417名中专及以下学历的村干部只接受过基础教育，没有接受过专业学习。大专及以上学历村干部中，873人属于函授学历。

（三）乡村治理层面

1.组织动员能力较弱

农村基层党组织政治功能有待提高，联系群众、服务群众、组织动员群众的功能需进一步强化。如有的村党组织缺乏敢于亮身份的意识，把自己与其他组织等同起来，把政府购买服务变成其他组织的资源，群众享受了便利却感受不到党组织和政府的存在。当前村党组织承担了创文创卫、综治维稳、退役军人服务、社会保障等大量的管理和行政事务，在挨家挨户做群众工作方面精力不足，支部组织功能发挥不强导致支部难以将人民群众凝聚在党组织周围，造成农村基层党组织组织功能涣散，未形成有效的治理合力，从而难以实现对农村基层的有效引领。

2.为民服务能力不佳

部分村党组织组织动员能力不强，有效盘活村内党员资源上存在不足；在情绪调动和情感动员方面投入不足，无法有效激发、调动和聚合群众参与公共事务的热情；一些村党组织未能充分整合社会资源，开展面向广大居民、形式多样的服务活动较少，开展的活动项目单一，服务群体范围较小。一些村缺乏党群沟通和交流的平台，无法精准、及时掌握村民的需求，存在感不强。根据调查问卷显示，针对所在村治理存在的问题，57.5%选择“乡村公共服务供给不足”，41.94%选择“乡村治理能力不适应经济社会发展新要求”。

3.干部群众法治思维薄弱

公共法律服务均等化、精准化、市场化和专业化水平亟待提升。镇一级公共法律服务实体平台上配置的法律服务资源较为薄弱，主要依托基层司法所工作人员开展法律服务，多元化和常态化法律服务相对缺乏，与为群众提供普惠均等、便捷高效、智能精准的法律服务目标相比还存在较大的距离。村级的普法宣传不到位，由于近几年，很多工作都压到基层，大家疲于应付日常工作，干部群众学法的主动性积极性不高，导致普法效果不佳；创先创新不到位，在普法宣传上还是沿用传统的做法，如：摆摊位、发宣传单，在公众号上上传图片等，未能在创先创新方面有新突破，普法方法方式未能够吸引农民群众主动学法。

三、对策建议

（一）建立健全机制，着力引领农村基层治理规范创新

1.健全各级基层治理工作体系

推动县（区）党委和政府调整完善本级基层治理领导小组，加强对基层治理的组织领导。加强基层政权建设，持续深化乡镇体制改革，健全乡镇党（工）委统一指挥和统筹协调机制，推进“三个委员会”平台建设，构建党委领导、党政统筹、简约高效的乡镇管理体制。

2.建立党建联席会议制度

推动市、县（区）、镇、村（居）逐级建立联席会议制度，把基层治理工作列入区域党的建设工作整体部署和总体规划，上一级党建联席会议吸收下一级党组织成员参加，强化对下一级党建联席会议的指导，根据需要召开专题会议，研究重大政策、部署重大工作、督办重大任务。

3.强化基层党组织核心引领

主动适应农村产业发展特点，加大农村专业合作社、专业协会、产业链党组织建设力度。重点培育以党组织为核心、充满活力、运行便捷的各类社会组织，构建舒适、优质、高效的生活生产和服务网络；推行“村两委+监督委员会+便民服务中心+其他各种社会组织+群工系统”的工作模式，推进基层治理网络纵横贯通、到底到边。

（二）注重选育，为农村高质量发展储备人才

1.加强后备选育

一是建立人才台账。对返乡大学生、退役军人、创业致富带头人、共青团妇联民兵等基层组织负责人、村医村教、与家乡联系紧密的外迁人员等六类群体开展全面盘点，以村为单位建立人才台账，探索实施高校委托培养机制，多渠道扩大村干部“储备池”。二是确定后备干部。以人才台账为基础，组织镇村考察合适的人选，研判确定为村干部后备干部人选，一般要求年龄在45周岁及以下，兼顾学历、经历与年龄结构，根据村的人口数量储备1-5名后备干部。三是落实发展党员。注重将思想政治工作关口前移，在发展党员时统筹考虑后备干部培养工作。对条件成熟的发展对象及时吸收，对处于入党积极分子阶段的加大培养力度，对尚未成为入党积极分子的，实施支委“包干”制度，落实支委点对点联系，引导其向党组织靠拢。

2.加强调度研判

一是动态更新后备。对后备干部采取“月汇报、季交流、年考核”的管理方式，每月向结对联系人汇报思想动态和工作情况，每季度在党员大会上交流参与学习培训和村工作事务的感受体会，每年组织对后备干部开展考评，对认定为不合格的，及时剔除出库，对认定为优秀的，及时补充进村干部队伍。二是定期调度补充。建立基层党建重要指标通报制度，聚焦缺配35周岁以下干部、缺配女干部、未完全实现交叉任职以及存在60周岁以上干部的四类问题村，进行常态化调度，每季度对销号情况进行全市通报，逐步推动问题村销号，优化村干部队伍结构，确保在换届前落实干部初步配置。三是常态研判整顿。常态化开展村干部履职研判工作，全部落实调整政治上不合格、能力上有缺陷、作风上欠廉洁、工作上不用心的“四不”干部，及时从后备干部补充。对村干部履职不力导致党组织软弱涣散的，派出工作组开展集中整顿工作。

3.加强教育培养

一是开展专题培训。建立抓党建促乡村振兴年度轮训制度，以习近平新时代中国特色社会主义思想为主线，聚焦基层需求较为迫切的乡村党务知识、产业发展、乡村治理、村务运转、财务管理等方面课程内容，对全市所有村干部和后备干部每年至少轮训1遍，全面提升其政治理论素养和工作实践能力。二是促进学历提升。联合高校开展村干部学历提升工程，以35周岁以下人员为重点，组织大专以下学历的村干部及后备干部积极进行学历提升，由市县两级财政给予相关支持补助。三是强化实践培养。由镇（街）班子成员及村干部每月对后备干部进行沟通交流，帮助其提升履职能力，缩短其成长周期，安排他们轮流到镇（街）组织、民政、农办等部门以及驻镇帮扶工作队进行跟班学习，通过担任村民小组长、聘用人员、书记助理等方式让他们参与村级事务，激发干事创业动力。四是建立“书记论坛”交流平台。以县区、镇街或片区为单位，定期组织优秀党组织书记到田间地头、项目一线等开展现场业绩比拼，为优秀的村书记提供平台，带动其他村书记共同提升。

（三）加强多元参与，优化基层治理格局

1.增强村民自治意识

村民自治是农村民主政治的具体体现。必须不断增强村民自治的自我管理、自我服务功能。一方面，要吃透地方发展重大部署和上级政策文件精神，尤其是涉及到村民重大利益的时候，要注重引导村民参与到重大事项的决策与过程中来。比如村公资金的使用，村集体经济的发展方向，村集体产业的规划前景问题等。另一方面，则要让村民自己来商议确定相关事项。无论大事小事，都必须交由村民自己去定夺。

2.完善民主协商共治机制

坚持组织搭台子、群众唱主角，建立党组织主导下的居民议事厅（会）、民情恳谈会，让群众信得过的、能力过硬的群众来当“和事佬”“督查员”，推动基层治理由“他组织”向“自组织”转变。总结推广前期设置“楼长、巷长、网格员”等自治岗位的做法，广泛发动村（居）民认领岗位，动员更多的坚强有力的力量成为党组织的延伸力量，做好村服务工作，建立一支更具威望、更有能力、更善治理的自治队伍，辐射带动其他群众参与基层治理工作，构建“人人有责、人人尽责、人人共享”的社会治理共同体。继续推广我市现有的“茶文化六步调解法”，出台居民议事会议事规则，完善意见征询、议题形成、协商议事、评估评议等工作环节，建立议定事项转办机制，激发居民参与热情，扩大社会协商覆盖面。

3.吸引社会力量积极广泛参与

积极培育农村社会组织，鼓励更多的农村社会组织参与到农村社会治理之中，如专业合作社、公益组织等。同时，保持农村社会组织的独立性，提升农村社会组织的专业性，针对志愿者组织建立促进其发展的运行机制，切实发挥不同类型农村社会组织在农村社会发展中的积极作用。推广和优化现有的“积分制”治理和兑换制度，村民通过参与社会治理不仅可以兑换实物，也可以通过兑换服务的方式提高村民的参与度。

（四）加强能力提升，不断提高基层治理水平

1.提升组织动员能力

一方面，强化城乡党组织统筹协调职能，领导地方工作和基层社会治理，支持和保障行政机关、经济组织、群众性自治组织充分行使职权，引导市、街道、村党组织围绕重点企业主责任，把工作重点放在党的建设、执政、服务上。牢固树立党的各项工作到支部的明确方向，把思想政治工作切实落实到支部，把严格党员教育管理纳入支部，把群众工作纳入支部，以讲好红色故事，弘扬精神文明，用真心实意为老百姓解决问题的实际行动诠释民心，让村务工作体现党的意志、符合党的要求。发挥党组织的作用，让群众时刻感受到党组织就在自己身边，保证基层政府的政治方向不偏离。另一方面，充分发挥党组织对其他组织的核心领导作用，实行各组织向村党组织协商、定期报告制度，鼓励党员兼任各组织主席，扩大党组织规模。鼓励党组织与各组织深度融合、协同，建立村党组织领导、村（居）委会牵头、群众主体、群众共同参与的基层社会治理格局。

2.提升为民服务能力

深化帮办代办服务，实现群众足不出村办事。充分运用电视、广播、政府网站以及各类新媒体，全方位、多渠道开展宣传，让帮办代办全力办。持续丰富事项清单，按照“村级能办、群众所需”的原则，以镇级政务服务事项目录为基础，在目前确定的18项高频民生服务事项基础上，开展更多高频政务服务事项梳理工作，并纳入代办事项清单，规范编制便民服务办事指南，明确办理时限、流程及材料要求，让服务“一目了然、一门办理”。加大培训力度，提升基层人员服务意识、业务能力和办事效率。同时，要充分发挥“粤智助”政府服务一体机镇、村全覆盖优势，与“互联网+”村级代办形成共推共促工作局面，逐步实现基层群众办事“小事不出村、大事不出镇、办事不求人”。

3.提高干部群众法治水平

广泛开展“法律进乡村”活动，强化法治文化建设，提高群众法律素养。创新普法形式，切实增强农民群众的法治意识和法治思维。立足农村生活实际，找准“切入点”，把握“着力点”，采用贴近生活、灵活多样、分门别类开展形式多样的系列普法活动。对村干部、村集体经济组织负责人，通过法治宣传课、法律知识汇编学习等培训方式，让他们成为守法、用法的带头人。在“一村一法律顾问”基础上壮大农村基层法律服务力量，降低农民群众的用法成本，进一步满足农村法律服务的需求。充分利用农村法治广场、长廊、法治宣传专栏、法律图书室等基层综合性文化服务中心和职业院校等具备法治普及功能的单位机构，依托农业企业、农民专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体，建设农村法治教育基地，打造农民学法用法平台，更好地服务农民学法用法。

作者：中共潮州市委党校教务科科长  章晓敏